以改革创新精神建设廉洁高效的行政服务体系

河北省秦皇岛市行政服务中心管委会

（全国政务服务理论与建设研讨会论文）

秦皇岛市行政服务中心2003年7月正式运行。几年来，我们按照市委市政府的工作部署，站位全市发展大局，不断坚持改革创新，中心建设取得了扎实成效，得到了中央政治局常委李长春，中央书记处书记何勇，中央纪委常委、秘书长干以胜，省委书记白克明等各级领导同志的肯定。去年11月3日中纪委“加强行政服务中心建设，推进政务公开工作座谈会”在我市召开，我市行政服务中心介绍了建设经验，我们的主要做法如下。 一、确保进厅部门的行政执法主体地位，解决事项进厅难问题 行政许可事项进厅，把政府权力放在阳光下公开运行，是政府的一场自我革命。一些部门担心丢权、担心批管脱节、担心内部失衡，一些有审批权的人没了财路、丢了人情，阻力重重。市委市政府认识到，越是有阻力，越说明这项工作应该抓，行政审批中的种种顽疾应该彻底解决。在确保进厅部门行政执法主体地位的基础上，本着廉洁、高效、便民、改革的原则，采取了超常的措施。一是领导高度重视，强力推动。市委市政府召开动员大会，市委市政府主要领导明确提出，“不换思想就换人”和“一票否决”。并决定由市委常委、常务副市长兼任中心管委会主任，具体负责中心的建设和进厅事项的协调工作；市委纪委领导同志要求把事项进厅作为效能监察的主要内容，加强督办。通过营造氛围形成声势，让部门领导去掉幻想，消除侥幸心理，不仅要进得快，还要进得彻底。二是科学确定进厅原则，能进厅事项必进。在逐一核定依法保留行政许可目录的基础上，按照“与群众密切相关的许可服务事项必进，与其他部门有联办关系的许可服务事项必进，窗口当时即可办结的许可事项必进，办事流水线必需的环节必进”的“四必进”原则，坚持应进厅、能进厅事项全部进厅。在进厅部门和事项上，充分考虑部门工作实际，不搞“一刀切”，对于与其他部门没有业务联系、许可过程复杂、尚不具备条件的事项，采取暂时留在原单位办理，接受中心监督的办法；对事项少、关联度低的部门，设立综合窗口，几个部门轮流进厅值班、办理业务。三是确立进厅部门的执法主体地位。在协调进厅事项时，我们坚持依法办事，不改变部门执法主体地位、不违反执法程序、不干预审批行为，确保部门依法行政。让部门充分体会到既有利于部门间工作的衔接和协调，也有利于审批与监管分开，集中精力做好监管和公共服务工作，提高部门进厅的自觉性。四是纪检监察部门强力支持。市纪委、监察局始终把加强行政服务中心建设作为深化政务公开、推进权力公开运行、促进反腐倡廉工作的一项重要内容，抽调专人在中心设立了行政效能监督检查处，与中心管委会一起督办协调进厅事项；制定了《行政审批责任追究办法》和《行政审批投诉举报办法》，监督进厅部门工作流程执行情况，强化窗口行政效能监察。 二、对窗口充分授权，确保事项厅内办结 事项进厅后，为做到厅内能办事，杜绝“体外循环”，我们采取了三条措施。一是部门给窗口充分授权。规定各部门审批科室成建制进厅；凡是上级规定、不需要领导班子集体研究的，在本级本部门职权范围内的事项一律授权办事窗口全权负责受理、审查。驻厅首席代表负责一般行政许可事项的审签；确需领导签字的，局领导到窗口审签；需要领导班子集体研究决定的事项，由首席代表直接汇报，不得经过中间环节。同时，要求各部门刻制审批专用章，放在行政服务中心办事窗口，窗口直接加盖公章、印制批件、发放证照。二是制定内部工作流程。为了规范事项办理程序，把办理环节最大限度地放在厅内，在不违反法定程序的前提下，中心会同各进厅部门对进厅的760个事项从业务受理、材料审查、勘察验收、领导签发直到发放批件或上报省直部门各个环节，逐项制定了行政许可和服务事项的内部办理工作流程，作为每个办理事项必须遵循的规范。在制定内部工作流程时，我们着重对需要厅外勘察验收、专家评审等环节如何与厅内进行衔接做了具体规定，明确了各个工作环节的岗位职责。三是对部门授权强化监督。为确保各部门给窗口充分授权，提高厅内办结率，我们从“四查”入手进行监督。即查签字，看领导是否在厅内签发；查证芯，看证照是否在厅内发放；查印章，看审批专用章是否存放在窗口；查档案，看审批流程是否符合工作规范。通过制定长效机制和严格的监督检查，确保文件厅内签发，批件厅内发放。 三、科学整合行政资源，行政提速、便民利企 为了加快审批速度，我们充分发挥集中办公的优势，按照执法主体合法、执法程序合法的原则，科学整合行政资源，打破部门界限、理顺业务关系、合理编制办事流程、引进中介机构，有效解决了依靠部门力量难以协调解决的问题，也完善了服务体系，实现了行政提速。一是按办事顺序设定工位，建设高效流水作业线。按照“首问负责、部门接力、流水作业、顺向办结”的原则，打破进厅部门的建制，按办事顺序设定工位，编成了新车上牌照、房产证办理、企业注册登记和建设项目审批4条流水作业线。同时，把原来分散在外、但流水作业需要的会计师事务所、保险公司等中介服务机构和水、电、气、暖项目开工必须涉及的配套行业引入大厅，编排到审批流水作业线中，较好解决了办事人员的往返奔波。现在，新车上牌40分钟即可办结；普通房产证当天办结；外资、内资企业注册分别为10个和5个工作日，建设项目厅内审批限定到45个工作日以内。二是编制操作规程，明确流水线衔接程序。在流水线中，不同的事项有不同的办理程序，为了使办事人员对办事程序更明白，使窗口对流水线各类事项的办理程序操作更准确，我们分别制定了操作规程，保持流水作业畅通。在建设项目审批流水线中，编制了政府投资、企业投资、房地产项目等几套并联审批操作规程，确保衔接科学合理和并联审批程序通畅。在企业注册登记流水线中，对饭店、超市、药店审批等群众常办事项，分类编制了12个办事流程。在房产证办理和新车上牌流水线中，编制了13个办事流程，规定了审批各部门的衔接程序。三是实行集中踏勘，联合验收。因为项目选址在前期工作中被否决、企业具备开业条件但前置审批未通过，致使投资方资金浪费，一直是投资者反映比较强烈的问题。为此，我们采取了提前集中踏勘指导和联合验收的措施。对于建设项目，建设单位进行咨询时，我们就组织项目审批中相关窗口集中踏勘、提前指导，选址有问题的建议改址；选址没问题的，对以后审批的相关环节和需做的前期工作“一次说清”，顺畅进入审批程序；对企业登记前置审批，涉及装修及消防验收的，先提前集中踏勘指导，一次说明规范、要求，具备开业条件前，再由相关窗口联合验收、联合审批发证。这样，既避免了财力、物力浪费，也杜绝了分头踏勘容易产生不廉洁行为，提高了审批效率。四是外延监管职能，净化发展环境。行政服务中心正式运行后，实行了建设项目并联审批，大大压缩了开工前审批时限，改善了我市发展环境。但是，在施工过程中，有关部门的执法检查行为一直没有受到有效监督，个别执法人员以停工相威胁，强行向建设单位和施工单位推销产品，牟取不正当利益；在工程完工后，需要进行环保、消防、质量、规划、人防、安全等专项验收合格，办理竣工备案手续后方可交付使用，这些专项验收中有相当一部分没有进入行政服务中心办理，有关部门各行其是，既缺乏统一协调，也没有外部监督，直接影响项目建成后及时投产发挥效益。为解决上述问题，我们将进厅部门开工前审批行为的监管职能向后延伸，对开工前审批、施工期执法到完工后验收等行为实行全过程监管。一是建立动态跟踪机制，指定专人摸清建设项目底数，建立项目台帐；二是建立信息反馈机制，定期了解项目进度，消除信息梗阻现象；三是建立投诉处理机制，发现随意执法、以权谋私问题，会同市监察局行政效能监督检查处及时调查处理；四是建立全程监督机制，将行政服务中心对有关部门的监督结果纳入民主评议行风考核范围。五是认真做好县区、乡镇中心建设协调和指导工作。按照市委、市政府工作部署，在市纪委监察局的大力支持下，我们多次深入县区、乡镇进行指导，为县乡中心建设出思路、提要求、解难题；有关科室人员加强对县乡中心业务、技术培训指导，保质保量地推动了各级中心建设。目前，卢龙、青龙、昌黎、北戴河4家县级中心正式运行；山海关已完成中心领导班子配备，办公场地改造预计10月中旬完工；市开发区中心办公用房已开工建设，抚宁正在进行选址。乡镇中心建设实现了零的突破，海港区海阳镇、卢龙县刘田各庄镇、青龙县木头凳镇、青龙镇、马圈子、茨榆山6个乡镇中心已正式开通运行。青龙县双山子、肖营子、祖山等3个乡镇已着手前期工作。同时在乡镇推行了代办员制度，由村干部兼任，负责代办群众需办事项，使群众不出村就能办完事。今年7月6日，我们组织召开了乡镇中心建设现场经验交流会，总结了经验，制定了目标，明确了责任，为推动乡镇中心建设奠定了坚实基础。六是推进网上审批，降低行政成本。我们结合电子政务建设，积极运用现代科技手段，自主开发网上审批软件，实现了卢龙、青龙、昌黎、北戴河行政服务中心与市中心联网运行，率先实现了市县区行政服务中心之间复杂审批事项的网上审批。通过网络将申报材料、初审意见、各种批件在市、县区中心窗口间传输，解决了偏远县区群众往返奔波于市、县区的麻烦，解决了“跑项目”的辛苦。网上审批开通后，办事人员最多只需来市里一次。目前，我们正在有序推进网上审批向乡镇延伸，群众办事不进县城，在乡镇就能办理。实践证明，通过实行流水作业，对行政资源的整合，不仅实现了资源共享、降低了行政成本，也砍掉了不合理的繁杂环节、方便了办事群众，还便于互相监督、提高效率。 四、坚持依法规范管理，保证行政服务中心健康发展 行政服务中心管委会作为对进驻部门进行管理的机构，协调任务重、工作难度大。为此，我们健全管理制度、加大协调力度、提高服务水平、完善监督机制，较好履行了市委、市政府赋予的管理、协调、监督、服务职能。一是用好市委市政府给中心的授权。为加强对进厅部门的管理，市委市政府向中心管委会授予“三权”，即人员管理权、工作评价权和干部任用推荐权。中心对进厅人员实行双重管理，由中心管委会负责对工作人员进行日常管理和考核；各部门驻厅审批处长、科长任用须征得中心管委会的同意；中心党委直接在驻厅的科级干部中向市委推荐县级干部；因表现不好被中心管委会退回的人员，两年之内部门不得提拔重用。在履行职责过程中，我们不越位、不缺位、不错位，得到部门的广泛认同。二是坚持以制度管人，用机制管事。出台了“六条禁令”，制定了《秦皇岛市行政服务中心进驻单位民主评议工作考核暂行办法》，从事项进厅、业务管理、人员管理等多个方面制定了56条评分细则。为了规范窗口服务行为，制定了《秦皇岛市行政服务中心工作人员服务规范》，在服务语言、仪表仪容、举止行为等方面做出规定。在办公软件上设置了所有进厅事项的承诺办结时限，并在办公平台上设立了警示标识。通过建章立制，窗口工作人员有章可循、有据可依。三是强化服务意识，提高服务水平。树立“窗口为群众服务，管委会机关为窗口服务”的观念，中心管委会主任定期召开首席代表例会，专门了解、研究和解决窗口工作中遇到的问题。中心管委会对窗口的服务实行承诺制，明确责任人和办结时限。根据窗口反映的问题，不断改善办公条件，增加服务内容，针对窗口人员多次被漫骂、受恐吓的现象，设立了民警值班室，确保了中心秩序和工作人员不受非法侵害。四是建立了绩效考核制度。我们参照一些企业好的做法，将窗口工作人员思想表现、业务技能、履行职责、服务形象、服务效率、服务质量等进行量化考核，改变了过去考核标准难细化、操作性不强等问题，大大提高了考核的科学性。我们取消原有每月200元补贴的模式，将补贴改为奖励，并从厅内创收中再集中一部分资金，统筹使用，按绩效考核结果分档次奖励窗口工作人员，不断加强对窗口的管理，提高窗口人员的业务素质工作积极性，为群众提供更加优质的服务。五是建立和完善全方位的监督机制。聘请人大代表和政协委员作为监督员，对中心各项工作实施监督；实行一事一评议制度，向办事群众发放征求意见卡，接受服务对象的监督；发挥新闻媒体作用，对损害企业和群众利益的部门和责任人员及时曝光，接受舆论监督。同时，在每个窗口设置了监控探头，随时对工作人员的工作状况进行监督检查。政府依法行政，政府的公权力实现了公开、公平、公正，就从源头上遏制了腐败和吃拿卡要报现象的发生。六是建立数据分析月报制度，开辟《行政服务信息专报》。为了及时向市委、市政府领导提供全市经济和社会事业发展的鲜活资料，我们通过建立数据分析月报制度，全面掌握窗口业务工作情况，及时发现和解决问题；研究居民生活、经济建设和社会发展的规律和趋势，经过筛选、汇总、分析后，以《行政服务信息专报》形式上报市委、市政府，为领导决策提供参考。办事窗口数据分析月报的及时性、准确性、透彻性作为中心管委会考核评价窗口工作的重要依据，纳入绩效考核范围，保证了《行政服务信息专报》的质量，得到市委、市政府领导的充分肯定。 几年的实践表明，我们建设行政服务中心方向是正确的，做法是成功的，效果是明显的。但是我们也遇到一些自身无法解决的问题。 一是依法行政有待加强。行政许可法明确规定了行政许可的设定权限，有的部门仍在通过一定的形式设置；明确要求放开审批的，有的部门仍然设置条条框框限制审批；明确不应该设置数量限制的，有的部门仍然限定指标名额，人为造成行业垄断。一些企业、群众的合法权益得不到充分保障。建议把落实行政许可法与行政服务中心建设相结合，没有依据的前置审批不要强行设立，要求放开审批的不要人为设置障碍，没有数量限制的不要设置数量壁垒。该备案的备案，该核准的核准，不能擅自改变法定的许可方式。对于违反行政许可法的部门，中央设立举报电话，予以监督和纠正。 二是各地行政服务中心窗口的许可行为有待统一。行政许可法明确规定，法律、行政法规设定的行政许可，其适用范围没有地域限制的，申请人取得的行政许可在全国范围内有效。因此，政府部门在行政服务中心派驻工作人员、设立办事窗口办理进厅事项，执法主体的合法性以及办理结果的法律效力毋庸置疑。就目前情况看，各地行政服务中心窗口作出的行政许可，相当一部分加盖的不是部门行政章，而是审批专用章，在本地效力被认可，但到外地往往不被认同。各地行政服务中心大都按照行政许可法及其它法律、法规确定进厅行政许可及服务事项，标准相同，程序基本一样，从而有理由、有条件出台一个全国性的行政服务中心窗口行政许可行为规范，对各部门进厅业务办事标准、申报材料、许可格式以及公章样式做一个详细的规定，以适应经济一体化的需要。 三是行政服务中心建设和行政管理体制改革急需同步。目前全国大部分地级市建立了行政服务中心，但是多数省没有相应机构，导致市级行政服务中心窗口的业务需对应上级部门若干处室，影响了工作效率，制约了行政服务中心发展。同时，各地行政服务中心管理机构的职能、编制五花八门，造成行政服务中心工作推进力度相差悬殊，明确管理机构职能、落实管理人员编制迫在眉睫。建议中央在深化行政审批制度改革的同时，加快推进行政管理体制改革，把行政服务中心建设做为行政管理体制改革的突破口，将行政服务中心建设从目前的“自下而上”转变到“自上而下”、“上下联动”上来。建议中央成立实体性指导机构，省级建立行政服务平台，打造上下贯通的行政服务中心运行机制。这样，才能推进行政服务中心快速健康发展，才能真正把行政服务中心打造成深化行政审批制度改革、推动政务公开的重要平台。

2007.01.31

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